Der Jurist weiß nichts, er weiß nur, wo es steht. Was wie ein Juristenwitz klingt (und dessen Herkunft ich nicht ermitteln konnte), enthält viel mehr Wahrheit, als der eine oder andere selbstbewusste Jurist einräumen würde. Im besten Fall weiß der Jurist unendlich viel über die Strukturen des Rechts und vor allem auch über die Methodik der Rechtserkenntnis. Aber außerhalb seines Spezialgebietes weiß er im Zweifel vom materiellen Recht, also von den gesetzlichen Regelungen und der hierzu konkretisierend ergangenen Rechtsprechung meist nur die Grundzüge. Es war deshalb für einen Rechtsanwalt aus Leidenschaft eine nachgerade positive Seite der fundamentalen Rechtsstaatskrise seit 2020, dass sie und er sich wieder mit einmal studierten Rechtsgebieten intensiv auseinandersetzen musste, die zuvor in der beruflichen Praxis meist keine Rolle gespielt haben.
Dieser Prozess soll bei diesem Text einmal sichtbar werden. Was hat es mit den gerade beschlossenen Änderungen des Gesetzes über das Bundesamt für Verfassungsschutz (Bundesverfassungsschutzgesetz) auf sich? Ist die Gesetzesänderung durch ein als Entwurf von der Bundesregierung beschlossenes „Gesetz zum ersten Teil der Reform des Nachrichtendienstrechts“, auch „Gesetz für neue Übermittlungsregelungen im Bundesverfassungsschutzgesetz“ genannt, darauf gerichtet, ein neues Denunziationsgesetz zu schaffen? Soll der Verfassungsschutz nun anschwärzen dürfen? Trifft es tatsächlich zu, dass Vermieter, Arbeitgeber und sonstige Vertragspartner zu Verdachtsmomenten und über politische Fehltritte informiert werden können?
Eher nicht zu den Vorurteilen zu zählen ist die Einschätzung des Autors, dass der Verfassungsschutz nicht nur des Bundes in den letzten Jahren faktisch eine Neuausrichtung erfahren hat. Erfüllten die Verfassungsschutzbehörden früher die Aufgaben des Sammelns und Auswertens von Informationen über Bestrebungen gegen die freiheitliche demokratische Grundordnung, Bestand oder Sicherheit des Bundes oder von Ländern bzw. vergleichbare Bestandsgefährdungen der verfassungsmäßigen Ordnung – was einer strengen Kontrolle durch das Parlamentarische Kontrollgremium unterworfen war, so hat sich der Verfassungsschutz (nach dem Rauswurf des Präsidenten des Bundesamts Maaßen und seine Ersetzung durch einen Laufbahnbeamten namens Haldenwang gewissermaßen schlagartig) der geheimdienstlichen Bespitzelung und Verfolgung vor allem der parlamentarischen Opposition zugewandt. Nach Formulierungen zu vermeintlich verfassungsfeindlichen Bestrebungen, die eher unfreiwillig komisch wirkten („Ablehnung demokratischer Teilhaberechte außereuropäischer Ausländer“ oder den berühmten „Phänomenbereich verfassungsschutzrelevante Delegitimierung des Staates“) rutschte Haldenwang schließlich seine persönliche Motivation in einem Interview heraus, wonach der Verfassungsschutz nicht alleine dafür zuständig sei, die Umfragewerte der AfD zu senken.
Vor diesem Hintergrund ist man geneigt, den Unkenrufen Glauben zu schenken, die Chefin Haldenwangs wolle den Verfassungsschutz noch etwas mehr in Richtung des auch „Staatssicherheitsdienst“ genannten Ministeriums für Staatssicherheit MfS fortentwickeln.
Das auch „BMI“ genannte Bundesministerium des Innern und für Heimat stellt das natürlich ganz anders dar. Ausweislich der Pressemitteilung des BMI schon vom 30.08.2023 sollen lediglich die sog. Übermittlungsregeln im Bundesverfassungsschutzgesetz (BVerfSchG) so angepasst werden, wie es das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) vorgegeben habe. Das BMI nimmt dabei Bezug einerseits auf eine Entscheidung (wie meist beim Ersten Senat ohne mündliche Verhandlung, also einen Beschluss) des BVerfG vom 28. September 2022 (wobei das BMI von einem im November „verkündeten“ Beschluss spricht, offenbar weil die Pressemitteilung vom 3. November 2022 stammt), der „unmittelbare Rechtskraft für den Bund“ entfalte. Noch gewichtiger findet das BMI allerdings eine andere Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts, die es jedoch auf der Website nicht verlinkt: Das (ausnahmsweise nach mündlicher Verhandlung ergangene) Urteil des Ersten Senats vom 26. April 2022 zum Bayerischen Verfassungsschutzgesetz, welches laut BMI „ein zentraler Impulsgeber für die zukünftige rechtliche Ausgestaltung des Rechts der Nachrichtendienste“ sei. Entsprechend sollen durch den Gesetzentwurf „die Übermittlungsregeln im Bundesverfassungsschutzgesetz grundlegend entsprechend den Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts überarbeitet“ werden. Kern sei, „die Regelung von Übermittlungen an Polizeien und andere Gefahrenabwehrbehörden sowie für Zwecke der Strafverfolgung (§§ 19, 21). Speziell geregelt werden aber auch Übermittlungen, die belastende Verwaltungsakte oder vergleichbare Folgen nach sich ziehen können (§ 20) sowie Auslandsübermittlungen (§ 25a).“
Was aber waren denn nun diese „zentralen Impulse“ des Urteils vom 26. April 2022 sowie die Wirkungen des Beschlusses mit „unmittelbarer Rechtskraft“ vom 28. September 2022? Das Urteil zum Bayerischen Verfassungsschutzgesetz betraf eine geplante Fassung des Gesetzes, mit der sowohl Vorschriften zur Erhebung von (personenbezogenen) Daten und weiterer Informationen durch das Landesamt für Verfassungsschutz als auch die Übermittlung solcher Daten an andere öffentliche Stellen detailliert geregelt wurde und das Eingriffe zu Telekommunikationsvorratsdaten, Online-Durchsuchung, den sog. Großen Lauschangriff und zu verdeckten Ermittlern und V-Leuten enthielt. Die Regelungen zum Vorratsdatenspeicherung wurde dabei vom BVerfG für nichtig und weite Teile der anderen Regelungen als nicht mit dem Grundgesetz vereinbar erklärt (mit Übergangsregelung zur Änderung). Das Urteil entwickelt hierzu auf 136 Seiten umfassende und detaillierte Prinzipien zur gebotenen Differenzierung bei der verfassungsrechtlichen Rechtfertigung insb. nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne (auch „Angemessenheit“) zwischen der Datenerhebung durch Verfassungsschutzbehörden einerseits und Polizeibehörden (im weiteren Sinne, also Gefahrenabwehrbehörden ebenso wie Strafverfolgungsbehörden) andererseits, sowie der ebenso erforderlichen Differenzierung insbesondere auch bei der weiteren Datennutzung und Übermittlung an andere öffentliche Stellen. Das Urteil ist – sowohl die allgemeinen Prinzipien betreffend als auch zur Beurteilung der zehn überprüften Einzelregelungen – ausgesprochen lang, detailliert und anspruchsvoll zu lesen. Es enthält sehr gut nachvollziehbare Wertungen zu Fragen wie, können Überwachungsmaßnahmen von Verfassungsschutzbehörden geringere (das BVerfG nennt sie „modifizierte“) Eingriffsschwellen haben, als die für Polizeibehörden geltenden (Antwort: im Prinzip ja, wenn hinreichend gewichtige Rechtsgüter geschützt werden und keine operativen Anschlussbefugnisse mit ggf. Zwang bestehen, es sei denn, die Überwachungsmaßnahme stellt selbst bereits eine intensive Grundrechtsbeeinträchtigung dar) und ob dies dann auch für die Datenübermittlung gilt (Antwort: Mitnichten, denn die „modifizierten“ Eingriffsschwellen sind verfassungsrechtlich nur zu rechtfertigen, wenn die gewonnenen Informationen nicht ohne weiteres an andere Behörden mit operativen Anschlussbefugnissen übermittelt werden dürfen („informationelles Trennungsprinzip“). Es gilt das Kriterium der hypothetischen Neuerhebung, es muss bei der Übermittlung an Gefahrenabwehrbehörden (und zur Strafverfolgung) eine konkretisierte Gefahrenlage für ein besonders gewichtiges Rechtsgut (bzw. eine konkrete u. verdichtete Verdachts-Tatsachenbasis) bestehen, an dessen Schutz (bzw. Verfolgung) ein herausragendes öffentliches Interesse bestehen muss). Auch wenn man in vielerlei Hinsicht an einzelnen Bewertungen (zum Teil auch entschiedene) Kritik üben und an der Durchsetzungsbereitschaft insb. der Verfassungsschutzbehörden zumindest wegen des teilweise recht hohen Abstraktionsgrades der dargelegten Prinzipien und Regeln Zweifel hegen kann, so hat das BVerfG durch dieses Urteil hohe Eingriffsschranken detailliert errichtet und insb. der Übermittlung „erschnüffelter“ Daten an andere Behörden enge Grenzen gesetzt.
Der Beschluss vom 28. September 2022 entschied die Verfassungsbeschwerde eines NSU-Helfers, der inzwischen im Zeugenschutzprogramm des BKA lebt, weil er sich vom sog. gewaltbezogenen Rechtsextremismus distanziert hat. Offenbar beruhte seine Verurteilung auf der Übermittlung von personenbezogenen Daten und Informationen durch eine Verfassungsschutzbehörde an eine Staatsanwaltschaft auf Grundlage des Rechtsextremismus-Datei-Gesetzes, das auf die §§ 20 u. 21 BVerfSchG in der derzeit noch geltenden Fassung verwies. Das BVerfG hat mit seinem Beschluss seine Rechtsprechung des Urteils vom 26. April 2022 letztlich nur angewendet und § 20 Abs. 1 Satz 1 und 2, § 21 Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit § 20 Abs. 1 Satz 1 und 2 BVerfSchG mit dem Grundgesetz nicht vereinbar erklärt. Das begründet das Gericht zunächst damit, die Normen seien nicht „hinreichend normenklar gefasst“. Zugleich liefert es eine kurze und knappe Zusammenfassung der ausführlichen Feststellungen im Urteil vom April desselben Jahres bzw. des Maßstabes, an dem bereits gesetzliche Vorschriften zur Übermittlung von personenbezogenen Daten, die mit nachrichtendienstlichen Mitteln erhoben wurden, an Gefahrenabwehrbehörden wie Strafverfolgungsbehörden zu messen sind:
„§ 20 Abs. 1 Satz 1 und 2 BVerfSchG … begrenzt die Übermittlung nicht durchgehend auf den Schutz besonders gewichtiger Rechtsgüter oder die Verfolgung besonders schwerer Straftaten und bindet sie nicht an eine hinreichend konkretisierte Gefahrenlage oder an einen durch bestimmte Tatsachen erhärteten Verdacht solcher Straftaten.“
Außerdem bedürfe es auch noch einer „spezifisch normierten Protokollierungspflicht“. Der Beschluss setzt damit auch dem Bundesgesetzgeber für die Regelung der Übermittlung von mit nachrichtendienstlichen Mitteln erhobenen personenbezogenen Daten enge Grenzen und errichtet einen ganzen Parcour von Hürden für eine, den verfassungsrechtlichen Anforderungen seiner Rechtsprechung genügende Neuregelung.
Und? Werden durch „Faesers neues Verfassungsschutzgesetz“ nun die Übermittlungsregeln im Bundesverfassungsschutzgesetz grundlegend entsprechend den Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts überarbeitet?
Selbst die bloße Wiedergabe der zur Übermittlung an andere Behörden im Änderungsgesetz (zur Zeit) vorgesehenen neuen Vorschriften der §§ 19 (Übermittlung an inländische öffentliche Stellen zur Gefahrenabwehr), 20 (Übermittlung an inländische Stellen zum administrativen Rechtsgüterschutz), 21 (Übermittlung an Strafverfolgungsbehörden zur Strafverfolgung) und 22 (Übermittlung an inländische Stellen ohne belastende Maßnahmen mit Außenwirkung) würde den hier zur Verfügung stehenden Raum sprengen – geschweige denn eine inhaltlich halbwegs seriöse Zusammenfassung der gesetzlich geregelten Voraussetzungen. Aber die Vorschriften greifen ersichtlich und im Einzelnen sämtliche Vorgaben des BVerfG auf und schränken die Übermittlungsmöglichkeiten in ganz entschiedenem Umfang ein. Das Recht auf informationelle Selbstbestimmung als Ausprägung des Allgemeinen Persönlichkeitsrechts aus Art. 2 Abs. 1 GG in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 GG (Menschenwürdegarantie) ist zumindest durch die geplanten gesetzlichen Vorschriften unzweifelhaft sehr viel besser geschützt als in der bisher geltenden (und sehr viel kürzeren) Fassung.
Woran knüpft die öffentliche Diskussion aber dann an, wenn und soweit es von möglichen Denunziationen oder einem Anschwärz-Paragrafen spricht und Parallelen zum Ministerium für Staatssicherheit zu erkennen glaubt? Ganz sicher nicht auf einer genaueren Überprüfung des Gesetzesentwurfs oder gar der im Hintergrund stehenden Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts. Wenn schon der Jurist nur weiß, wo das von ihm nicht sofort Gewusste steht, wie soll da erst der der juristische Laie bei einer ersten Durchsicht des Gesetzesentwurfs umreißen, wie dieser nun rechtsstaatlich und vielleicht auch politisch zu verstehen ist? Zumindest die seriöseren Diskutanten haben aber offengelegt, was sie so verstört hat, an den schwer zu lesenden neuen Vorschriften: Die Übermittlungsvorschriften nennen als Adressaten der Weiterleitung von Geheimdienst Informationen durchgängig (öffentliche) „Stellen“ und eben nicht Behörden, Verwaltungen, Polizei, Staatsanwaltschaft oder Gerichte. Es werden also nicht einmal andeutungsweise Begriffe oder Beschreibungen verwendet, wie sie der allgemeine und auch behördliche Sprachgebrauch verwendet (und wie sie sogar die noch geltenden verfassungswidrigen Vorschriften des BVerfSchG verwendet haben). Das hat aber seinen guten Sinn in den seitenlangen Ausführungen des BVerfG zur Normenklarheit im Beschluss vom 28. September 2022. Der Leitgedanke dazu hat sogar Eingang in den Leitsätzen des Urteils gefunden:
„Bei der Normierung sicherheitsrechtlicher Datenverarbeitungen kann es zweckdienlich sein, auf Fachgesetze zu verweisen, in deren Kontext Auslegungsfragen – anders als bei heimlichen Maßnahmen – im Wechselspiel von Anwendungspraxis und gerichtlicher Kontrolle verbindlich geklärt werden können.“
Die Formulierungen von den „Stellen“, an die Übermittlungen unter eng gesetzten Voraussetzungen erfolgen dürfen, stammt aus einem solchen „Fachgesetz“ – nämlich dem Bundesdatenschutzgesetz (BDSG). Dessen § 2 soll hier nun doch vollständig zitiert werde, räumt er doch den Stein des Anstoßes vollständig beiseite. Die Hervorhebungen stammen vom Autor und sollen die Erkenntnismöglichkeiten erleichtern:
§ 2 Begriffsbestimmungen
(1) Öffentliche Stellen des Bundes sind die Behörden, die Organe der Rechtspflege und andere öffentlich-rechtlich organisierte Einrichtungen des Bundes, der bundesunmittelbaren Körperschaften, der Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts sowie deren Vereinigungen ungeachtet ihrer Rechtsform.
(2) Öffentliche Stellen der Länder sind die Behörden, die Organe der Rechtspflege und andere öffentlich-rechtlich organisierte Einrichtungen eines Landes, einer Gemeinde, eines Gemeindeverbandes oder sonstiger der Aufsicht des Landes unterstehender juristischer Personen des öffentlichen Rechts sowie deren Vereinigungen ungeachtet ihrer Rechtsform.
(3) Vereinigungen des privaten Rechts von öffentlichen Stellen des Bundes und der Länder, die Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wahrnehmen, gelten ungeachtet der Beteiligung nichtöffentlicher Stellen als öffentliche Stellen des Bundes, wenn
1. sie über den Bereich eines Landes hinaus tätig werden oder
2. dem Bund die absolute Mehrheit der Anteile gehört oder die absolute Mehrheit der Stimmen zusteht.
Andernfalls gelten sie als öffentliche Stellen der Länder.
(4) Nichtöffentliche Stellen sind natürliche und juristische Personen, Gesellschaften und andere Personenvereinigungen des privaten Rechts, soweit sie nicht unter die Absätze 1 bis 3 fallen. Nimmt eine nichtöffentliche Stelle hoheitliche Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wahr, ist sie insoweit öffentliche Stelle im Sinne dieses Gesetzes.
(5) Öffentliche Stellen des Bundes gelten als nichtöffentliche Stellen im Sinne dieses Gesetzes, soweit sie als öffentlich-rechtliche Unternehmen am Wettbewerb teilnehmen. Als nichtöffentliche Stellen im Sinne dieses Gesetzes gelten auch öffentliche Stellen der Länder, soweit sie als öffentlich-rechtliche Unternehmen am Wettbewerb teilnehmen, Bundesrecht ausführen und der Datenschutz nicht durch Landesgesetz geregelt ist.
Der Gesetzesleser (und Kritiker) weiß zunächst einmal nichts, er sollte aber wissen, wo etwas dazu steht, was er nicht versteht, damit er es dann etwas besser verstehen kann.
Es fällt mir angesichts des politischen Handlungen und (horribile di) Haltungen der Bundesministerin und dem unsagbaren Versagen der Bundesregierungen in der Rechtsstaatskrise der letzten Jahre, aber man muss feststellen, dass sowohl die zitierten Urteile des Bundesverfassungsgerichts als auch die Arbeiten der Ministerialbürokratie zur Umsetzung der verfassungsrechtlichen Vorgaben eher ein Glanzstück von Rechtsstaatlichkeit sind, als ein rechtspolitisches Problem. Also wenden wir uns wieder der begründeten Kritik a politischen Institutionen zu.
Nachtrag: Nur als Unkenruf und ohne nähere Begründung: ich bin der entschiedenen Überzeugung, dass § 22 BVerfSchG in der Fassung des Entwurfs einer verfassungsrechtlichen Überprüfung nicht standhalten würde, weil dort u.A. Fälle der weiteren Nutzung unter Zweckänderung durch andere Stellen geregelt sind, für die letztlich keine Eingriffsschwellen vorgesehen sind.
